2025年11月5日，歐盟理事會正式通過《歐洲氣候法》修訂案，確立了到2040年相對1990年水平實現(xiàn)溫室氣體凈減排90%的法律約束性中期目標。

這一修訂不僅為歐盟2050年凈零排放愿景筑牢了階段性根基，更以“首次明確5%國際碳信用額度上限”的制度突破，開啟了全球碳市場協(xié)同治理的新篇章。

在綠色轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)競爭力的平衡博弈中，歐盟此次新政既延續(xù)了氣候雄心，又展現(xiàn)了務(wù)實妥協(xié)，其政策設(shè)計與實施路徑值得全球關(guān)注。

核心目標敲定：90%減排與5%國際碳信用的制度

本次《歐洲氣候法》修訂的核心亮點，在于“90%凈減排目標”與“5%國際碳信用靈活機制”的雙重確立。

根據(jù)歐盟理事會官方新聞稿，成員國一致同意，2040年溫室氣體凈減排90%的目標具有法律約束力，而成員國可使用高質(zhì)量國際碳信用額度作為達標“適當貢獻”的一部分，總量上限為1990年歐盟凈排放量的5%。

這一機制將于2036年正式生效，2031–2035年為試點過渡期。

這一制度設(shè)計意味著，歐盟在名義上堅守90%凈減排底線的同時，為成員國和企業(yè)提供了一定的履約靈活性，實際本土減排比例可在85%–90%之間浮動。

從政策意義來看，這是歐盟首次在法律層面實現(xiàn)與《巴黎協(xié)定》第六條國際碳信用機制的制度性接軌，為歐盟碳市場（EU ETS與ETS2）與全球碳信用體系的互聯(lián)互通奠定了政策基礎(chǔ)。

歐盟理事會強調(diào)，國際碳信用的使用必須滿足“高質(zhì)量” 標準，需符合環(huán)境完整性、額外性、不重復計算等核心原則，這一要求回應(yīng)了國際社會對碳信用市場亂象的擔憂。

事實上，這一機制的引入，既是歐盟應(yīng)對綠色轉(zhuǎn)型成本壓力的務(wù)實選擇，也是推動全球氣候治理合作的重要舉措。

通過認可國際碳信用，歐盟為全球碳市場注入了新的需求動力，也為發(fā)展中國家參與氣候行動提供了更多資金支持渠道。

三項靈活性機制：平衡轉(zhuǎn)型成本、競爭力與社會公平

除國際碳信用機制外，歐盟理事會還明確了另外兩項靈活性機制，三者共同構(gòu)成了歐盟2040氣候政策的“緩沖體系”，核心目標是在推進氣候雄心的同時，兼顧產(chǎn)業(yè)競爭力與社會公平。

第一項是永久性國內(nèi)碳移除（domestic permanent removals）機制。

根據(jù)修訂案，在EU ETS框架下，成員國可通過林業(yè)碳匯、直接空氣捕獲等永久性碳移除技術(shù)，抵消難以消除的殘余排放。

這一機制與歐盟委員會此前發(fā)布的三項碳清除（CDR）研究報告相銜接，為碳移除技術(shù)的商業(yè)化應(yīng)用提供了政策支撐，也為高排放行業(yè)的漸進式轉(zhuǎn)型留出了空間。

第二項是跨部門靈活性機制。

成員國可在不同經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)靈活分配減排義務(wù)，例如將工業(yè)領(lǐng)域的超額減排量調(diào)劑至交通、建筑等減排難度較大的領(lǐng)域，從而降低整體減排成本，避免單一行業(yè)因減排壓力過大而喪失國際競爭力。

這一機制體現(xiàn)了歐盟 “差異化減排” 的治理思路，兼顧了不同行業(yè)的發(fā)展實際。

這些靈活性機制的推出，背后是歐盟對綠色轉(zhuǎn)型現(xiàn)實挑戰(zhàn)的清醒認知。

近年來，歐盟能源價格波動、部分制造業(yè)外流、民生對氣候政策的抵觸情緒等問題，讓“轉(zhuǎn)型成本如何分擔”成為氣候治理的核心矛盾。

正如丹麥氣候部長Lars Aagaard所言：“目標基于科學，但同時兼顧競爭力與安全性。即使在充滿挑戰(zhàn)的時期，我們依然團結(jié)一致。”

這種“雄心與務(wù)實并重”的政策導向，成為本次修訂案能夠順利達成共識的關(guān)鍵。

ETS2改革爭議：“提前準備”與“延后執(zhí)行”的雙重節(jié)奏

本次修訂案中另一項引發(fā)關(guān)注的調(diào)整，是將建筑與道路運輸碳交易體系（ETS2）的正式啟動時間從2027年推遲至2028年。

這一決定看似與歐盟委員會2025年10月提出的“提前拍賣與前置融資機制”相互矛盾，實則是不同時間維度的政策安排，背后反映了歐盟氣候政策從“加速轉(zhuǎn)型”向 “溫和過渡”的轉(zhuǎn)向。

回溯政策脈絡(luò)，歐盟委員會在2025年10月21日發(fā)布的《Ensuring a stable start for Europe’s new carbon market》文件中，提出了兩項關(guān)鍵舉措：

一是提前至2026 年中舉行首輪ETS2配額拍賣，讓成員國提前獲取碳收入，用于建筑節(jié)能改造與低碳交通基礎(chǔ)設(shè)施投資。

二是推出“前置融資機制（Frontloading Facility）”與“價格穩(wěn)定機制擴容”，確保ETS2正式上線前市場平穩(wěn)運行。

而歐盟理事會本次決議推遲的，是ETS2 的“正式義務(wù)生效時間”，即ETS2覆蓋的燃料供應(yīng)商開始承擔碳價義務(wù)的時間，并非否定前述“提前準備”機制。

這意味著歐盟在技術(shù)上采取了“提前資金與制度準備、延后義務(wù)執(zhí)行”的雙重節(jié)奏。

一方面，通過提前拍賣配額，為成員國提供轉(zhuǎn)型資金，加速低碳基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；另一方面，通過一年的緩沖期，緩解能源價格波動對民生的沖擊，為社會適應(yīng)碳價機制留出時間。

這一調(diào)整被解讀為歐盟氣候政策的“務(wù)實讓步”。

此前，ETS2的推進遭遇了部分成員國的阻力，擔心過早實施會推高居民供暖與交通成本，引發(fā)社會不滿。

歐盟理事會的折中方案，既保證了ETS2的最終落地，又通過緩沖期降低了政策實施的社會風險，體現(xiàn)了“在共識中推進轉(zhuǎn)型”的治理邏輯。

5%碳信用機制能否避免CDM時代的教訓？

本次歐盟重啟5%國際碳信用機制，難免讓人聯(lián)想到清潔發(fā)展機制（CDM）時期的歷史經(jīng)驗。

在CDM第三階段（2013年–2020年），歐盟曾允許企業(yè)使用經(jīng)核證的減排量（CERs）抵消4.5%–5%的排放量，對應(yīng)約1.6億CERs的總量。

彼時，這一機制在幫助企業(yè)降低減排成本、推動發(fā)展中國家清潔能源項目落地方面發(fā)揮了積極作用，但也因項目質(zhì)量參差不齊、減排額重復計算、溯源不透明等問題備受詬病，部分低質(zhì)量CERs被質(zhì)疑“名義減排、實際失真”，削弱了碳市場的可信度。

如今，歐盟再度設(shè)定5%的國際碳信用上限，既是對歷史經(jīng)驗的謹慎回應(yīng)，也是對全球碳市場治理能力的壓力測試。

未來，這一機制能否發(fā)揮預期作用，關(guān)鍵在于能否解決CDM時代的制度缺陷。

歐盟理事會在修訂案中強調(diào)，將通過嚴格的監(jiān)管、數(shù)字化的監(jiān)測報告核查（MRV）體系、與《巴黎協(xié)定》第六條機制銜接的統(tǒng)一注冊系統(tǒng)，確保國際碳信用的環(huán)境完整性。

若這些監(jiān)管措施能夠落實到位，5%的靈活空間將成為推動全球碳市場高質(zhì)量融合的制度杠桿，促進國際氣候合作。反之，若監(jiān)管缺位，低質(zhì)量碳信用可能再次侵蝕歐盟的真實減排成果，損害其作為碳市場規(guī)則制定者的公信力。

從更宏觀的視角來看，歐盟此次修訂案是“氣候雄心”與“現(xiàn)實約束”的平衡產(chǎn)物。

歐盟《歐洲氣候法》的修訂，標志著其2040年氣候政策框架正式落地。

90%的減排目標彰顯了長期決心，5%的國際碳信用機制開啟了全球協(xié)同治理的新可能，而各項靈活性安排則為轉(zhuǎn)型之路鋪上了“緩沖墊”。

對于全球而言，歐盟的新政既是機遇也是啟示。

機遇在于，5%的國際碳信用需求將為全球碳市場注入新的活力，推動《巴黎協(xié)定》第六條機制的落地實施。

啟示則在于，氣候轉(zhuǎn)型需要“雄心與務(wù)實并重”，通過制度創(chuàng)新平衡各方利益，才能在共識中凝聚轉(zhuǎn)型合力。

歐盟能否避免CDM時代的教訓，讓5%的靈活空間成為高質(zhì)量減排的“催化劑”而非 “漏洞”，將決定其能否從碳市場規(guī)則制定者真正邁向全球氣候治理的“信任錨”。

在全球氣候行動進入深水區(qū)的今天，歐盟的實踐無疑將為其他國家提供重要的參考樣本。