1 我國能源政策的簡要回顧
    能源供需關(guān)系是制訂能源政策的重要依據(jù)，同時也影響國家能源戰(zhàn)略的重點與方向。在“八五”之前，我國石油資源尚能支持我國的石油生產(chǎn)時,我國能源戰(zhàn)略追求的是能源供需自我平衡，強調(diào)增加產(chǎn)量，在多個五年計劃中都把產(chǎn)量及產(chǎn)量增長作為一個重要計劃目標(biāo)。與之相應(yīng)，我國所頒布的一系列政策措施也都是以擴大能源生產(chǎn),增加能源供給為出發(fā)點。政策措施的著力點也主要在能源生產(chǎn)方。

    從能源工業(yè)的發(fā)展速度來看，我國的政策措施取得了明顯成效。1980～1995 年，我國的能源產(chǎn)量增長了1 倍，煤炭產(chǎn)量世界第一，發(fā)電量居世界第二，石油產(chǎn)量居世界第五。
 
    但是， 我國的能源需求仍沒有得到充分滿足。此外，能源工業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)水平?jīng)]有與規(guī)模增長而同步增長，基本上屬于低技術(shù)水平的規(guī)模擴張。企業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟，能源生產(chǎn)的集中度下降。煤炭企業(yè)最多曾達(dá)8萬多個，平均產(chǎn)量不到2 萬t。5 萬kW 以下小火電占3 0 % 左右。以煤為主的能源生產(chǎn)與消費結(jié)構(gòu)引發(fā)環(huán)境惡化。全國8 5 % 的二氧化碳排放、74% 的二氧化硫排放、6 0 % 的氮氧化物排放以及大氣中70% 的煙塵都是燃煤造成的。能源需求對外依賴度增加，能源安全問題日益顯現(xiàn)。
 
    “九五”期間，針對能源所存在的問題，我國能源政策重點有所調(diào)整：能源政策由原來的關(guān)注能源生產(chǎn)轉(zhuǎn)向關(guān)注能源生產(chǎn)與能源需求兩個方面。能源安全問題、能源環(huán)境與效率問題、清潔可再生能源問題受到重視，雖然在此之前，我國也有一些相關(guān)的政策與措施，但是在“九五”及之后，隨著上述問題的日益突出，以及一些相應(yīng)的法律法規(guī)的頒布，這些問題逐步成為我國能源政策的核心問題。從“九五”規(guī)劃開始，能源發(fā)展戰(zhàn)略不再單純強調(diào)國內(nèi)的產(chǎn)量目標(biāo)，而是提出油氣并舉，“走出去”利用國外資源的發(fā)展戰(zhàn)略。與此同時，加速能源工業(yè)體制改革。
 
    “十五”期間的能源政策，除了繼續(xù)貫徹“九五”的戰(zhàn)略方針外, 還針對過去我國能源工業(yè)發(fā)展只注重產(chǎn)量的增長，忽視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化等問題，注重了能源工業(yè)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。例如，針對我國一些地區(qū)尤其是沿海地區(qū)爭上煉油項目的問題，國家有關(guān)部門提出來了煉油工業(yè)應(yīng)以改建擴建現(xiàn)有企業(yè)為主，謹(jǐn)慎安排新布點，對煉油能力相對過剩地區(qū)要增加控制能力，關(guān)停并轉(zhuǎn)小型、低效煉油裝置，做大鑾刻跫蝦玫拇笮土隊推笠擔(dān)鑰瞻椎厙墑實輩嫉?，峨s推飯┯Σ蛔愕厙?，首先考虑改扩?適度、謹(jǐn)慎安排新布點等政策。煤炭企業(yè)的組織調(diào)整向大型化，集團化方向調(diào)整。建成了一批大型煤炭企業(yè)集團。一批生產(chǎn)技術(shù)落后，不符合國家規(guī)定的違法小煤礦退出了市場，煤礦數(shù)量由1998 年的8 萬余個減少到目前的2.8 萬個左右。水電建設(shè)步伐加大，確立風(fēng)電等新能源開發(fā)建設(shè)的具體政策支持，啟動并部分完成了西氣東輸、西電東送工程，并加緊石油戰(zhàn)略儲備的建設(shè)。
 
    “十五”期末，針對我國能源需求增長過快，供需矛盾緊張，以及各能源行業(yè)發(fā)展的不協(xié)調(diào)等問題采取了一些措施，我國政府從戰(zhàn)略高度加強了對能源工業(yè)的宏觀調(diào)控。成立了國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組，作為國家能源工作的高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，對能源戰(zhàn)略規(guī)劃和重大政策等前瞻性、綜合性、戰(zhàn)略性工作進(jìn)行指導(dǎo)。啟動了《能源法》制定和《石油天然氣法》的立法準(zhǔn)備工作，頒布了《可再生能源法》。對開發(fā)和利用可再生能源進(jìn)行立法，一方面是為彌補我國常規(guī)能源的不足，更重要的是開始考慮環(huán)境問題，減少能源的對外依賴，維護國家安全。2004 年，為了保證國內(nèi)能源需求，減少出口，增加進(jìn)口，國務(wù)院在實行配額制的基礎(chǔ)上，取消煉焦煤、焦炭半焦炭出口退稅的政策。此后，國家財政稅務(wù)部門又決定調(diào)整原油、天然氣、煤炭資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，稅額水平與過去相比有所提高，在一定程度上修正了我國能源資源供需狀況與稅率不相符合的狀況。

    綜合分析我國“十五”期間所采取的一系列能源政策，其重點進(jìn)一步轉(zhuǎn)向節(jié)能、環(huán)保。這種政策的調(diào)整主要源于我國快速增長的能源消費給我國的環(huán)境與資源形成越來越大的壓力。2004 年我國的二氧化硫排放量為2255萬t，居世界第一位，比2000年上升了1 3 % ，其中火電廠排放的二氧化硫占到全國二氧化硫排放總量的一半以上。 據(jù)測算，我國煤炭資源保證年限為114.5 年，石油資源保證年限20.1年，天然氣資源保證年限為49.3 年。雖然煤炭資源相對豐富，但是按目前的消費速度，到2020 年，煤炭精查儲量缺口1250億t，詳查儲量缺口2100 億t，普查儲量缺口6600 億t，需要投資400億元以上。如果不對這種以浪費資源污染環(huán)境為代價的能源消耗進(jìn)行限制，我國環(huán)境污染和資源短缺會愈演愈烈。

    2 “十一五”能源發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)與任務(wù)

    中央在“十一五”規(guī)劃的《建議》中，明確了新時期的能源產(chǎn)業(yè)政策：“能源產(chǎn)業(yè)，要強化節(jié)約和高效利用的政策導(dǎo)向，堅持節(jié)約優(yōu)先，立足國內(nèi)，煤為基礎(chǔ)，多元發(fā)展，構(gòu)筑穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔的能源供應(yīng)體系”。但是，值得一提的是，“十一五”規(guī)劃與“十五”規(guī)劃在能源供應(yīng)的來源和工作重點方面有所區(qū)別：“十五”規(guī)劃中關(guān)于能源來源只是提出“保障能源安全”的要求，而“十一五”規(guī)劃明確提出要“立足國內(nèi)”；“十五”規(guī)劃中把優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)作為重中之重，而“十一五”規(guī)劃則是強調(diào)節(jié)約優(yōu)先。

    為了配合“十一五”能源發(fā)展戰(zhàn)略，各能源行業(yè)能源發(fā)展方針也有調(diào)整，煤炭工業(yè)提出了加強煤炭資源勘探，提高回采率，減少煤炭開采對生態(tài)環(huán)境的破壞。煤礦建設(shè)由“新建為主，整合為輔”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢蠟橹鳎陆檩o”取消了“十五”規(guī)劃中關(guān)于積極擴大煤炭出口的方針。電力工業(yè)“ 十一五” 發(fā)展方針與“十五”不同之處是，變“十五”規(guī)劃中的“積極發(fā)展水電”為“在保護生態(tài)基礎(chǔ)上有序開發(fā)水電”，變“適當(dāng)發(fā)展核電”為“積極推進(jìn)核電建設(shè)”，由“因地制宜發(fā)展新能源發(fā)電”為“大力開發(fā)風(fēng)能等可再生能源發(fā)電”。石油工業(yè)“十一五”的發(fā)展方針是在“十五”發(fā)展方針的基礎(chǔ)上，提出了穩(wěn)步發(fā)展石油替代產(chǎn)品新的石油發(fā)展方針。
 
    還需要說明的是，“十一五”規(guī)劃中提出了“構(gòu)筑穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔的能源供應(yīng)體系”新的任務(wù)與目標(biāo)。能源供應(yīng)體系應(yīng)由能源供應(yīng)的物質(zhì)體系和能源供應(yīng)的價值體系兩部分組成，能源供應(yīng)的物質(zhì)體系主要包括能源資源勘探開發(fā)系統(tǒng)、能源生產(chǎn)系統(tǒng)、能源運輸系統(tǒng)、能源銷售與服務(wù)系統(tǒng)、能源安全保障系統(tǒng)、能源環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)等多個子系統(tǒng)。能源供應(yīng)的價值體系也就是能源價格體系，能源價格體系受能源供需的影響，同時，能源價格體系又反作用于能源供應(yīng)體系與需求體系。合理的價格體系是構(gòu)建能源物質(zhì)供應(yīng)的基本條件。當(dāng)前我國能源發(fā)展存在的一個比較突出的問題就各能源行業(yè)發(fā)展與價格改革的協(xié)調(diào)性較差。2005 年國內(nèi)成品油與國際原油價格倒掛，國內(nèi)成品油價格漲幅比國際原油價格漲幅低20 個百分點左右。在國際原油價格連連看漲的情況下，2005 年國家雖然5 次上調(diào)成品油價格，每噸漲幅累計在500至600元不等，但仍然比國際市場價格低1500 至2000 元。自1993 年以來，我國的煤炭價格就已經(jīng)放開，而電價仍由國家控制，煤電企業(yè)之間的價格博弈就從未停止過。煤炭企業(yè)與電力企業(yè)各自在博弈中的優(yōu)勢與劣勢，除了主要受煤炭供需關(guān)系的影響外，也取決于這兩個行業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的構(gòu)成與市場化程度。為了解決電煤價格問題，2005 年國家出臺了煤電聯(lián)動措施: 一是發(fā)電的電煤價格上漲幅度控制在8% 以內(nèi)，二是電煤價格累計上漲5%，電價相應(yīng)上漲一次, 三是煤炭漲價因素的3 0 % 由電力企業(yè)內(nèi)部消化。這一政策設(shè)計是防止電力價格大幅度上漲，同時給發(fā)電企業(yè)一定的價格上漲空間。煤電價格聯(lián)動主要是解決煤炭價格和電力價格“市場價”和“計劃價”的差價，而造成電煤價格矛盾的問題并沒有根本解決。此外，水電與火電的協(xié)調(diào)問題，原油價格與成品價格的協(xié)調(diào)問題，煤炭行業(yè)與電力行業(yè)在電煤價格的協(xié)調(diào)問題，煤炭運輸與煤炭發(fā)展及火電布局、電網(wǎng)建設(shè)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)問題都還沒有得到很好的解決，在一定程度影響了能源工業(yè)的發(fā)展。“十一五”規(guī)劃提出“構(gòu)筑穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔的能源供應(yīng)體系”表明我國在“十一五”期間將會進(jìn)一步注重能源工業(yè)內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展。

    3 解決我國“十一五”能源供需矛盾的新思路

    解決我國能源供需矛盾的根本出路是提高能源效率，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步是提高能效效率的最根本途徑。在“十一五”規(guī)劃中，繼續(xù)強調(diào)了調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、推進(jìn)工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。但是，對于結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級增加了新的內(nèi)涵，進(jìn)一步明確了結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點和努力的方向。

    3.1 通過農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，提高能源經(jīng)濟效率

    農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)是相互關(guān)聯(lián)、相互依賴的。農(nóng)業(yè)的發(fā)展為工業(yè)發(fā)展提供原材料和勞動力，同時農(nóng)業(yè)的發(fā)展也為工業(yè)創(chuàng)造市場。雖然在工業(yè)初期與中期階段，可能表現(xiàn)為工業(yè)的超平均水平發(fā)展，但是，不注重農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展，就會使工業(yè)發(fā)展失去基礎(chǔ)。我國在發(fā)展工業(yè)的同時，農(nóng)業(yè)由于沒有相應(yīng)的發(fā)展，使得我國形成巨大的工業(yè)生產(chǎn)能力與狹小的工業(yè)品需求市場的矛盾。工業(yè)與服務(wù)業(yè)互為因果關(guān)系。工業(yè)的發(fā)展為服務(wù)業(yè)創(chuàng)造了市場，服務(wù)業(yè)尤其是為生產(chǎn)服務(wù)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，是提高工業(yè)生產(chǎn)效率與效益、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)組織優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)升級的重要條件和保證。改革開放以來，我國工業(yè)的高速發(fā)展雖然極大地滿足了社會需求，并且成為最大的產(chǎn)品出口部門。但是，由于增長方式轉(zhuǎn)變緩慢，工業(yè)發(fā)展主要表現(xiàn)為數(shù)量的擴大，一方面，占用大量的社會資源，并且消耗和排放大量的能源資源及污染物，另一方面受到國內(nèi)市場需求不足以及國際貿(mào)易爭端的影響，部門行業(yè)產(chǎn)能過剩，造成能源等資源的浪費。工業(yè)是能源消耗強度最大的生產(chǎn)部門。據(jù)測算，我國每萬元工業(yè)增加值綜合能耗分別是農(nóng)業(yè)、交通運輸業(yè)、商業(yè)的5.5、1.3、5.5 倍,每萬元工業(yè)增加值消耗的電力分別是農(nóng)業(yè)、交通運輸業(yè)、商業(yè)的5.3、4.9、4.5 倍。工業(yè)與農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，可以使工業(yè)品的價值與使用價值得到充分的實現(xiàn)，并在生產(chǎn)率效率不斷提高的條件下為社會提供工業(yè)產(chǎn)品，從而達(dá)到以較少的能源消耗實現(xiàn)同樣或者更大的經(jīng)濟增長的目的。
 
    3.2 把能源與資源耗費作為經(jīng)濟增長的約束條件，提高能源與資源利用效率、減少污染作為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要標(biāo)準(zhǔn)

    我國過去的結(jié)構(gòu)調(diào)整較多關(guān)注于某些產(chǎn)業(yè)成長性與收益性，忽略了其發(fā)展的負(fù)面性；強調(diào)增收，忽視節(jié)支，沒有充分考慮能源資源與環(huán)境的約束。這種發(fā)展模式，實際上是在重復(fù)西方國家工業(yè)化的老路，以大量的資源耗費為代價實現(xiàn)經(jīng)濟增長。然而，與當(dāng)年西方國家推進(jìn)工業(yè)化的發(fā)展環(huán)境相比，如今資源已是非常稀缺且是國際競爭的焦點。我國的資源條件與國際競爭已不允許我國重蹈依靠增加能源與資源投入帶動經(jīng)濟增長的舊轍，必須要轉(zhuǎn)向依靠提高能源與資源利用率實現(xiàn)經(jīng)濟增長的發(fā)展模式。在 “十一五”規(guī)劃中，我國首次提出了經(jīng)濟增長的資源與環(huán)境約束目標(biāo)：在年均經(jīng)濟增長速度保持7 . 5 % 的同時，到2010年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗累計下降20%，單位工業(yè)增加值用水量累計降低30%，主要污染物排放總量累計減少10% ，工業(yè)固體廢物綜合利用率達(dá)到60%。經(jīng)濟發(fā)展的資源與環(huán)境約束目標(biāo)也是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要標(biāo)準(zhǔn)。把提高能源與資源利用率、減少污染作為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要標(biāo)準(zhǔn)，會有效地控制我國固定資產(chǎn)的投資方向，避免再度出現(xiàn)鋼鐵、水泥、電解鋁等高耗能產(chǎn)業(yè)的過度發(fā)展，盲目擴張，有利于服務(wù)業(yè)與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，引導(dǎo)經(jīng)濟走向可持續(xù)發(fā)展之路。

    3.3 把自主創(chuàng)新作為提高能源利用效率、加快能源技術(shù)進(jìn)步的重要途徑

    自主創(chuàng)新能力包括原始創(chuàng)新能力、集成創(chuàng)新能力和引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新能力。改革開放20 多年來，由于自主創(chuàng)新不足，我國的經(jīng)濟增長主要靠勞動力、資本、能源與資源等要素投入的驅(qū)動，產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平長期徘徊。事實證明，單純依靠技術(shù)引進(jìn)或者以技術(shù)引進(jìn)為主來推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)升級是不可能根本改變我國在國際分工中的低端地位，也無法形成具有自主知識產(chǎn)權(quán)的技術(shù)、產(chǎn)品和標(biāo)準(zhǔn)，長此以往，我國的經(jīng)濟發(fā)展將失去動力，喪失競爭能力。能源是當(dāng)今國際競爭最為激烈的生產(chǎn)要素，能源效率直接影響產(chǎn)品的競爭能力和國家競爭能力。改革開放以來，我國的能源效率雖然有所提高，但是與國際先進(jìn)水平的差距仍然很大。我國一些產(chǎn)品與設(shè)備與國際先進(jìn)水平的差距在很大程度上表現(xiàn)能耗大、精度低。我國的能源系統(tǒng)效率大致相當(dāng)于歐洲20 世紀(jì)90 年代初的水平，日本20 世紀(jì)70 年代中期的水平，比世界先進(jìn)水平低10個百分點左右。

    在“十一五”規(guī)劃中，明確提出了把增加自主創(chuàng)新能力作為國家戰(zhàn)略，促進(jìn)經(jīng)濟增長由主要依靠資金與物質(zhì)要素投入帶動向主要依靠科技進(jìn)步和人力資本帶動。我國能源建設(shè)的快速發(fā)展為我國技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)造了市場條件，并且引導(dǎo)我國能源技術(shù)創(chuàng)新的方向。例如，寶鋼為西氣東輸管道研制成功70鋼，武鋼可以自已生產(chǎn)電力設(shè)備用的無取向硅鋼，滬東船廠可以生產(chǎn)制造運輸LNG 的高技術(shù)船、上海外高橋生產(chǎn)制造30 萬t FPS0 大型儲油輪，等等。依靠自主創(chuàng)新實現(xiàn)能源工業(yè)的技術(shù)進(jìn)步、提高能源利用效率，首先要加強能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究和社會公益性科技研究，使我國在節(jié)能等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得技術(shù)突破；其次是要以企業(yè)為中心，形成產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系；第三，運用多種鼓勵手段，促進(jìn)科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)換。

    3.4 完善能源價格體系，充分發(fā)揮價格稅收的調(diào)節(jié)作用

    從消費的角度來看，能源產(chǎn)品可分為煤、電、油、氣四大類。而這四種能源產(chǎn)品實際上都是能量存在的具體形式，在用途上可以進(jìn)行替代和轉(zhuǎn)換，從而能源產(chǎn)品之間存在著替代性和互補性，合理的能源價格不僅要反應(yīng)能源商品的供需關(guān)系，資源的稀缺程度，而且還要合理地體現(xiàn)能源產(chǎn)品之間的替代性和互補性。近年來，我國能源價格改革力度雖然有所加大，但是由于較少考慮能源產(chǎn)品之間的相互關(guān)聯(lián)，能源資源的稀缺性也沒有在稅收與消費價格中充分體制出來。完善我國的能源價格體制，就是要在價格中體現(xiàn)能源產(chǎn)品的價值和使用價值，使具有同樣使用價值和價值的能源產(chǎn)品具有相近價格。目前，我國石油價格的國際定價機制與我國天然氣、煤炭、電力的定價機制也存在極大的差異，需要對能源產(chǎn)品的定價機制進(jìn)行協(xié)調(diào)。此外，由于我國能源產(chǎn)品的定價機制沒有充分包括生產(chǎn)成本以外的社會成本，如安全生產(chǎn)成本、環(huán)境成本等，完善能源定價機制的結(jié)果可能就表現(xiàn)為能源價格水平的上升。能源產(chǎn)品的定價機制也是一種利益分配機制。目前，我國能源定價機制在考慮能源供需關(guān)系的基礎(chǔ)上，也考慮了價格背后的利益關(guān)系。如對石油開采企業(yè)銷售國產(chǎn)原油征收特別收益金，對弱勢群體和公益性行業(yè)進(jìn)行補貼，調(diào)節(jié)能源上下游生產(chǎn)企業(yè)的利益分配等等。但是，調(diào)整能源價格的主要目的不是調(diào)整利益關(guān)系，而是為了我國能源的可持續(xù)供應(yīng)。因此，因資源的稀缺性而形成的價格收入應(yīng)屬于國家所有，而不應(yīng)歸生產(chǎn)者所有；對于過度消費能源的消費者也要征收更多的消費稅，以體現(xiàn)社會公平原則。因此，我國能源定價機制的改革應(yīng)與能源企業(yè)財務(wù)管理體制相配合，做好能源企業(yè)資金使用的管理和監(jiān)督，使能源企業(yè)因漲價而獲得的收益只用于生產(chǎn)性投資。只有這樣，才能使消費者為現(xiàn)在和未來能源消費所支付的高額費用得到合理的回報，也才能使社會長期資金貼現(xiàn)率趨向合理。為了防止能源生產(chǎn)企業(yè)在價格不斷上漲的刺激下，過度開采能源資源，在上調(diào)能源價格的同時，國家應(yīng)進(jìn)一步提高能源資源的使用稅率。當(dāng)前，要抓緊成品油與電煤價格的改革與完善，理順能源工業(yè)內(nèi)部的關(guān)系，促進(jìn)能源工業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展和各種能源資源的有效利用。(中國社科院工經(jīng)所研究員，能源經(jīng)濟研究中心主任 史丹)